农村宅基地法律实务系列（一）
来源：阿白律师网 时间：2022-10-13
农村宅基地是农民建设住宅之基础，我国自2015年开始进行农村宅基地制度“三权分置”改革，并在此基础上于2019年修正了《土地管理法》，这对农村宅基地的现实管理具有重要的意义。
但笔者也看到在宅基地管理中依然存在着乱占滥用集体土地建设住宅、非法买卖、转让宅基地、未批先建、少批多建等违法行为，基地行政管理依然存在着诸多问题。笔者欲通过系列文章就农村宅基地法律实务问题与读者进行交流分享。
一、什么是农村宅基地？其法律属性是什么？
（一）什么是农村宅基地？
法律没有明文规定，部分地方性规章和规范性文件曾给宅基地下定义，如《新疆维吾尔族宅基地管理办法》《温州市农村宅基地管理办法》，各文件表述不同，但都包含四个基本内容：1.使用权人为农村村民；2.取得使用权需经依法批准；3.目的是建造住宅；4.性质为集体所有土地。
（二）农村宅基地的法律属性
1.农村宅基地属于农民集体所有的土地，村民只有使用权没有所有权。
2.农村宅基地使用权属于典型的用益物权，村民享有占有、使用、收益的权利。占有权体现为长期性确定性排他占有，使用权体现为可建设住宅及附属设施，收益权如出租宅基地上房屋获得租金。占有、使用、收益都需遵守《土地管理法》和《民法典》的规定。
二、农村宅基地“三权分置”改革
（一）“三权分置”改革的原因和背景
原法律制度下，农村宅基地的取得占有和转让受很多限制，农村房屋难以流转闲置状态严重。“三权分置”要在坚持农村土地集体所有制的前提下，赋予宅基地完整权能的同时，推进农村住宅和宅基地的流转，释放沉睡的农村房地产的资源。
2013年11月12日十八届三中全会提出战略构想，2015年3月，全国15个县开展试点，2018年中央1号文件《关于实施乡村振兴战略意见》进一步明确“探索宅基地所有权、资格权、使用权”三权分置。
（二）农村宅基地“三权分置”的主要内容
根据《关于实施乡村振兴战略意见》精神，农村宅基地改革关键是“三权分置”和“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，在三权权能清晰的前提下，允许农民转让、互换、赠与、继承、出租、抵押、入股等方式流转其宅基地和房屋。
（三）试点成效
一是在坚持农村土地集体所有制的基础上，通过制度设计，明晰了宅基地使用权的主体；
二是通过宅基地资格权的确认，为农户颁发宅基地资格权证书、使居住权益得到保护；
三是在保障农民居住权的基础上，有条件的取消宅基地使用权的流转限制；
四是对超标准占用、一户多宅、非本集体成员占用宅基地实行有偿使用制度。
（四）涉及“三权分置案件”的法律适用问题
法院在处理“三权分置案件”时，在适用《土地管理法》《民法典》的同时，对于法律没有规定的如“宅基地资格权”和法律某些限制性问题，应充分适用试点辖区内“三权分置”的部门规章、地方性法规和规章的改革规定处理，并以此为依据认定有关行为和合同的效力。
《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第9条规定：“在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷。
在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。
合同无效后，买受人请求返还购房款及其利息，以及请求赔偿翻建或者改建成本的，应当综合考虑当事人过错等因素予以确定”。
据此，现行司法实践的处理思路是区分对待，如纠纷发生于非试点地区，则不能适用三权分置改革政策等规定，合同认定为无效；如纠纷发生于试点地区，则可以适用三权分置改革政策等规定，合同认定为有效。
三、2019年新《土地管理法》有关宅基地的修正内容
我国《土地管理法》1986年制定，经过1988年、1998年、2004年、2019年四次修正。兹将2019年新《土地管理法》有关宅基地的修正内容列数如下。
（一）允许和鼓励盘活农村闲置的宅基地和住宅
原《土地管理法》禁止除本农村集体经济组织成员之间外买卖宅基地，致使已经进城落户的农民在农村遗留大量宅基地和住宅处于闲置状态。
为使这里闲置宅基地资源得以充分利用，新《土地管理法》第62条第6款规定：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”。
这一新规定有条件地打破了买卖宅基地的禁区。但农民有偿退出宅基地应当符合以下几个要求：
（1）出让宅基地的主体是已经进城落户的农民，若只“进城”而未“落户”，则不宜有偿退出全部宅基地，以防其回乡无居住之处；
（2）坚持自愿原则，地方人民政府和土地行政主管部门以及农村集体经济组织不得违背进城落户农民的意愿强迫其退出宅基地；
（3）有偿退出，即可以通过买卖方式让出宅基地或住宅，当地政府和村委会等组织不得无偿收回进城落户农民已经依法取得的宅基地。
进城落户农民在有偿退出宅基地时可将闲置的宅基地有偿出让给本村集体经济组织，由本村集体经济组织再行有偿安排给符合“一户一宅”条件的其他村民。进城落户农民经本村集体经济组织同意，也可直接将闲置的宅基地或者住宅有偿出让给符合“一户一宅”条件的本村集体经济组织成员。
（二）农民建住宅不得占用规划内的永久基本农田
根据新《土地管理法》第33条规定：“国家实行永久基本农田保护制度，将大部分耕地通过土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护”。
但新《土地管理法》第62条第3款又规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件”。
这里的农村村民建住宅“不得占用永久基本农田”是禁止性规定，农民不得占用划为土地利用总体规划中的永久基本农田作为宅基地建房，基层政府和自然资源主管部门也不得批准村民使用划为土地利用总体规划中的永久基本农田作为宅基地建设住宅。
为了解决农民使用宅基地与永久基本农田之间的冲突问题，该款同时还强调，在“编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件”。
（三）下放宅基地审批权限
原《土地管理法》第62条第3款规定：“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。
新《土地管理法》第62条第4款规定：“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。
后者虽然只增加“批准”两个字，但说明了占用农用地外的宅基地审批权“由县级人民政府批准”下放到“乡（镇）人民政府审核批准”，这将大大的方便了农民审批宅基地。
新《土地管理法》第44条规定有两个内容：一是建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；二是永久基本农田转为建设用地的，由该条规定的行政机关批准。
由于新《土地管理法》第62条第6款规定禁止农村村民占用永久基本农田建住宅，故只能使用除永久基本农田之外的农用地或其他性质的土地作为宅基地使用，而不涉及永久基本农田的审批问题。如果占用非永久基本农用地建设住宅，则应先办理农用地转用审批手续，后由乡（镇）人民政府予以批准。至于农村宅基地权属登记，仍应执行《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》的有关规定。
（四）农村宅基地的监管职责发生变化
原《土地管理法》第5条规定：“土地行政主管部门统一负责土地的监管工作”。因宅基地属于土地管理范围，故宅基地也由原土地管理部门、原国土资源部门统一负责监管。
新《土地管理法》根据2018年《关于国务院机构改革方案的决定》的规定，就农村宅基地的监管职责作出了一些新的规定。
一是土地行政监管部门名称发生变化。2018年的《关于国务院机构改革方案的决定》将国土资源部的职责与国家发改委、住建部、水利部、农业部等部委的有关职责进行整合，组建了自然资源部。据此，新《土地管理法》将原《土地管理法》中的“土地行政主管部门”统一改为“自然资源主管部门”。
二是农业农村主管部门参与宅基地的行政监管。根据新《土地管理法》规定，自然资源主管部门仍为农村宅基地的监管部门之一，但对土地监管职责作了一些调整，规定农业农村主管部门负有相关的土地监管职责。
其中，农业农村主管部门对宅基地监管负有三个方面的职责：
1.新《土地管理法》第62条第7款规定：“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”；
2.新《土地管理法》第67条第2款规定：“县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定”：
3.新《土地管理法》第75条、第78条规定：“非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门实施行政处罚”。
（五）宅基地行政审批与部分行政处罚分离
行政管理一般实行“谁许可谁监管”和“谁监管谁处罚”的基本规则，原《土地管理法》按照这一规则，统一由“土地行政主管部门”实施宅基地的行政审批、行政监管和行政处罚。
新《土地管理法》第62条第4款规定，“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准”。
但在第75条中规定，非法在耕地上建房的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款。在第78条中规定，农村村民非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
这两条规定说明，农村宅基地行政审批与部分行政监管、行政处罚相分离，即由乡（镇）人民政府批准宅基地，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门实施监督检查和行政处罚。
从新《土地管理法》上述规定来看，土地行政监管不再是自然资源主管部门独家的事情，农业农村主管部门和乡（镇）人民政府也都有相应的法定职责和职权。据此，我们可将这三家统称为“土地行政管理机关”，专门就宅基地行政监管而言，可称之为“宅基地行政管理机关”。
作者：高志杰律师
陕西韬达律师事务所
